《关于办理非诉执行案件的指导意见》解读
在对店外占道经营等多发性市容秩序问题进行管理执法过程中，城管执法队员经常遇到当事人不配合调查取证的情况。城管队伍常常要靠“暂扣”物品这种单一手段来执法取证，往往实施难度较大，容易引起违法行为人不配合甚至暴力抗法的问题。为切实提升城市管理执法效能，用执法手段解决城市管理难题，打破传统执法办案思路，寻求新的突破口，完成证据采集和处罚工作，城管部门针对性的探索出一整套非诉案件办理模式，促进执法和管理水平共同提升。
一、起草背景
（一）城管部门执法手段单一。以往，执法队员在对店外摆放、占道经营等多发性市容秩序问题进行管理执法过程中，经常碰到当事人不配合调查取证的情况，往往是先暂扣物品或强行清理，再进行罚款，执法双方很容易出现情绪和言行过激，冲突事件时有发生。
（二）城管部门执法力量不足。与2003年成立城市管理行政执法局时相比，连云港市区总人口增加了48.2%，市区面积增加了36.4%，建成区面积增加了150%。城市人口的不断增加，规模的不断扩大，城管执法力量却并没有得到相应的充实，导致管理出现真空地带，在某些领域和地域执法人员客观上无暇顾及。
（三）城管部门执法威慑力弱。在案发现场面对面的执法过程中，社会大众经常将执法人员置于弱势群体的对立面，一旦发生争执，就会引来各方对城管执法的质疑和批评。特别是市容管理过程中一些所谓的“钉子户”，根本就不把城管部门的执法活动当回事，把执法人员依法送达的各项执法文书当成一张“废纸”，城管执法活动的公信力和权威性受到挑战。
在当前这种执法力量不足、传统执法模式效率不高的情况下，我市城管部门通过不断地探索和研究、请教行业内的法律专家，从2016年起开始以不履行市容环卫责任案件为契机，探索建立非诉案件办理模式，将多渠道提取管理相对人信息、零口供不接触当事人、执法过程全记录、申请法院司法强制执行有效结合起来，克服违法行为当事人不提供个人信息、不配合调查询问、不接收处罚文书、不履行处罚决定的难题。
二、主要内容及特色
（一）多渠道提取管理相对人信息
违法行为人不配合调查取证工作、不提供个人身份信息，是城管部门办理处罚案件的最大“拦路虎”。对此，连云港市城管部门从两方面入手，让违法行为人“无处遁形”。
一是提前获取基础信息。将《连云港市市容环卫责任告知书》的送达工作作为重要抓手，通过送达过程，获取管理相对人的第一手基础信息资料并建立电子管理档案，便于执法人员现场即时访问核实信息。
二是建立部门联动机制。成立连云港市城市管理委员会，通过与市场监管部门、公安部门、住建部门、规划部门建立信息共享机制，查询调取案件基本信息，完善证据资料。
（二）规范和完善“零口供”办案模式
针对违法行为人不配合调查取证工作的情况，执法人员通过不断摸索，建立了“全过程记录文字和影像资料”+“第三方证人证言”的“零口供”办案模式。通过执法记录仪和摄像机等提取的影像资料，社区工作人员、城管志愿者、热心市民等“第三方”证人证言，以及调取的违法行为人基本信息等三大要素构建完整的证据链、确认违法事实，在违法行为人“零口供”的情况下，依法作出行政处罚决定。这样就避免传统执法模式里“暂扣”（证据保存）这一环节产生的双方矛盾冲突，实现“人的不接触”。
（三）落实全过程记录各项制度要求
一是将执法全过程记录制度化。制定并出台《连云港市城市管理行政执法支队行政执法全过程记录实施办法》，从程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、结案归档等五个方面，运用文字、音视频等记录方式，特别是在当事人不配合调查取证工作的情况下，实现全过程实时留痕和可回溯管理。
二是执法记录仪配备全覆盖。一线执法人员每人一台执法记录仪，协管人员每个班组一台执法记录仪和一台摄像机。下一步连云港市城管部门还将逐步推行带有4G功能的执法记录仪，可以实现视频记录的实时上传。全面推广使用“行摄”拍照软件进行取证。
三是办案场所硬件新升级。在做好现场记录的同时，加强办案场所全过程记录设施建设，实现办案场所视频监控全覆盖。专门设立案件受理室和谈话室，安装高清摄像记录装置,确保办理案件时能同步进行音像记录。
四是提升执法信息化水平。开发建设执法记录仪管理平台，所有执法大队均配备执法记录仪信息采集工作站，实时上传和存储执法记录仪拍摄内容，对执法记录仪的使用进行定位、分析和监督管理。为城管执法车辆安装智能监管设备，实现对执法现场的实时监管，并可将执法资料实时上传到系统平台。投入200万元，综合应用北斗卫星定位、数据无线采集、视频监控、计算机网络等信息技术，建设城管执法综合管理信息系统，结合手机APP终端，实现城管执法工作从巡查、立案、取证、决定到结案的网络信息化管理。
（四）深化司法强制执行力度
强力加强与法院部门的司法衔接，加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度，畅通执行绿色通道，2019年9月4日与连云港市中级人民法院建立非诉执行工作联络机制，成立专门联络小组，建立联席会议、信息互通、培训互动机制。法院立案部门受理城管执法部门申请执行的案件后，由负责非诉审查的部门进行合法性审查并出具行政裁定书，法院执行部门依据裁定书的内容依法强制执行。
